Llegamos al último artículo sobre la eAdministración en las Comunidades Autónomas. Hemos hablado de órganos, estructuras y planes, lo que ha sentado algunas bases para intentar entender qué aspectos influyen en la política de eAdministración en los gobiernos autonómicos con algunos elementos extrapolables a otros niveles. El propósito principal es saber qué aspectos de la política y de los planes inciden en el desarrollo de la eAdministración. Digo esto porque, como sabéis, ni soy de rankings ni creo que haya una eAdministración, sino que las decisiones que se toman configuran modelos diferentes. La clave es que lo que obtienes es lo que quieres y lo que necesitas. En segundo lugar, para que negarlo, quiero ofrecer de una manera más o menos clara lo que han hecho estos gobiernos autonómicos aprovechando que muchos de ellos están en pleno proceso electoral. Así que procedamos.
No disparen al informe: algunas cuestiones metodológicas sobre la eAdministración en las Comunidades Autónomas.
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Como señalamos en su día, el elemento que vamos a tomar para este estudio es el informe La Administración Electrónica en las Comunidades Autónomas de la Secretaría General de Administración Digital que podéis descargar tanto en texto como sus datos. Es un informe completo y bien estructurado y que cubre casi todo el estudio, pero hay algunas cuestiones a tener en cuenta.
- Baile de autonomías. En el informe se estudia un plan de eAdministración de Cantabria que no he podido encontrar, así que no lo tengo asignado a ningún modelo. Por otro lado, Asturias, que está en un serio proceso de cambio que contaron en el Congreso Nacional de Innovación y Servicios Públicos no participa, por lo que la hemos sacado de las obsevaciones. Baleares ha despublicado un plan que tenía, en todo caso, lo tenemos en cuenta para el análisis
- Hay indicadores a los que cuesta dar credito. Hay administraciones cuyos servicios he usado en los que la experiencia me dice que es difícil pensar que tengan el nivel que defienden. En parte creo que se debe a que parte de los indicadores son valorativos y que cuando llegamos a elementos objetivos baja la nota.
- Indicadores ligeros. Por otro lado, el hecho de que la orientación para todos los usuarios sea que tengan nivel AA de accesibilidad o que la facilidad de acceso sea que haya servicio de ayuda, hacen que mi parte más centrada en el UX vea los datos con excepticismo.
- Hay resultados curiosos. Por ejemplo, Ceuta y Melilla parece que tienen plataformas propias de intermediación internas para contactar con Entes Locales y Diputaciones Provinciales. Posiblemente esté equivocado, pero me cuesta ver los casos de uso.
Es un informe común, que ya está hecho y con resultados que parecen consistentes. Como esta investigación no tiene ni tiempo ni medios para mejorarlo, agradezco su existencia y espero con ganas futuras ediciones.
Aspectos estructurales de la eAdministración en las Comunidades Autónomas
Duración y estructura.
En primer lugar podemos decir que los enfoques más comunes son los que tienen un enfoque definido de eAdministración, en lugar de una visión más amplia. Esto incluye a los que tienen un enfoque centralizado (Madrid) o descentralizado (Canarias, por ejemplo). La mayoría de los casos tienen una vida de 3 años, lo que entra en la lógica de un año de elaboración y 3 de ejercicio para no solaparse con nuevos mandatos y enseñar hitos concretos.
La duración de los proyectos, en todo caso, parece estar relacionada con la ambición del mismo. Es decir, cuando hablamos de cuestiones definidas y llevadas por un departamento o un consorcio, el plan tiene una vida más breve que si se trata de una agenda de cambio. Esto es lógico dada la ambición transformadora del plan. Esto ocurre también con enfoques más abiertos de tipo metodológico.
Estructura y presupuesto.
En cuanto a la medición del presupuesto TIC, aunque no todos aportan el dato, encontramos que una mayor centralización y definición del plan, más alta es esa atribución. Aquí cabe plantearse dos cuestiones. O bien una mayor definición supone un mayor presupuesto, o bien si no hay una definición, es complicado saber qué cuota de presupuesto le corresponde. En todo caso, creo que podría ser una buena práctica a tener en cuenta definir los planes lo bastante para que sepamos, en la medida de lo posible, lo que cuesta el plan.
Estructura y personal
Dentro de los pocos datos que hay de personal TIC encontramos que las estructuras que tienen una diarquía y modelos flexibles tienen un mayor número de personal TIC. Esto nos daría que pensar que una mayor presencia de personal formado puede contribuir a un enfoque más flexible y contingente que una organización con pocas personas para la gestión cotidiana en aspectos técnicos.
eAdministración en las Comunidades Autónomas: de cara a la ciudadanía
Primero vamos a tratar las partes que afectan a la atención a la ciudadanía: las obligaciones de la ley 39/2015 (grosso modo) y la orientación al ciudadano.
eAdministración
En términos generales tenemos que los consorcios y agencias digitales tienen mejores resultados que organismos más «internos». Es decir, la especialización aporta mejores resultados, entendemos que por la especialización funcional.
Lo primero que analizamos es el principio de digital por defecto. Es decir, ofrecer el trámite digital por delante del presencial. En este caso encontramos que no hay una diferencia relevante entre las administraciones con plan y las que no lo tienen. Sin embargo, dentro de las primeras, los enfoques descentralizados (es decir, que atacan los servicios específicos de negocio, como trámites de educación o agricultura) y flexibles (que no fijan estrechamente los criterios de acción desde el plan) tienen peores resultados. Sin embargo, aquellos que tienen un enfoque nuclear (centrado en eAdministración) y definido, tienen mejores resultados.
Esta dinámica cambia en los enfoques de «una sola vez», es decir, no aportar documentación ya en posesión de la Administración. En este caso, el enfoque flexible (sin acotar específicamente los alcances del plan), tienen mejores resultados.
Esto nos podría dar que pensar que los mecanismos centralizados tienen mejores resultados en trámites «aislados» o que no requieren colaboración, mientras que en los aspectos que requieren una mayor transversalidad, son los flexibles los más efectivos.
Orientación al ciudadano
En cuanto a la orientación al ciudadano,la accesibilidad y la parte de trámites para todos tienen resultados mucho más pobres en los enfoques ndescentralizados. Esto se da así incluso frente a los que no tienen plan. Las puntuaciones obtenidas en todos los casos son muy inferiores a los del apartado anterior. En principio esto tiene lógica: los modelos más centralizado permite una especialización en la orientación al usuario, o al menos hacer economías de escala, como vimos en el caso del Ministerio de Educación.
Esto se consolida con la mejor puntuación de organismos y agencias especializados, teniendo los enfoques más de política pública peores resultados.
eAdministración en las Comunidades Autónomas: la transformación interna
En un segundo bloque nos centraremos en la transformación interna de la organización, o más bien, cambios internos necesarios. En primer lugar nos centraremos en los aspectos de la gestión digital interna, y luego los aspectos relativos a la interoperabilidad.
Gestión interna
La gestión interna incluye múltiples items. En primer lugar he incluido la facturación electrónica porque, desde luego, no lo veo algo orientado a la ciudadanía específicamente. Luego añadimos la incorporación de los expedientes y los documentos electrónicos, el uso de las notificaciones telemáticas y la consulta del estado de tramitación.
Los modelos nucleares flexibles (Aragón, Catalunya…) tienen mejores resultados medios en la incorporación de documentos y expedientes, si bien con una amplia dispersión. Hay casos con una alta explotación del documento, pero no tanta del expediente. En lo que se refiere a los modelos dispersos son el término medio, y los más rígidos (nucleares y definidos) tienen peores resultados. Los planes que dan mejor resultado son los qu tienen una visión más dinámica los que tienen mejores resultados.
En cuanto a la factura electrónica no hay diferencias por su alta generalización. Sin embargo, en lo que se refiere al estado de tramitación los enfoques definidos (tanto nucleares como descentralizados) tienen mejores resultados en el seguimiento de la tramitación. El modelo nuvlear tiene mejor resultado en lo que se refiere a la notificación. Esto tiene cierta lógica, dado que el estado de la tramitación está más ligado a la gestión del expediente y la notificación puede depender del servicio.
En cualquier caso, la especialización es lo que permite tener mejores resultados en estos ámbitos, tanto en la forma organizativa como en la especialización del plan. Podemos decir que son elementos que se benefician de la centralización con criterios más técnicos.
Interoperabilidad
En términos de interoperabilidad, los enfoques más flexibles tienen mejor resultado que los que especifican los alcances. En términos organizativos, tanto las agencias como los consorcios tienen también merjores resultados. Lo mismo ocurre con los enfoques más estructurales o metodológicos.
En principio esto nos indica que la interoperabilidad tiene mejores desarrollos en estructuras que se basan en la demanda de los servicios cuando aparece, en lugar de previsiones centralizadas que quiza eviten la incorporación de diferentes servicios o su utilización real en el sistema.
Si es, sin embargo interesante, que el desarrollo de paltaformas de intermediación interna, junto a los planes de formación específicos son los puntos donde más se diferencian las autonomías que carecen de planes.
eAdministración en las Comunidades Autónomas: nuevos enfoques y desafíos
Un último apartado es el que corresponde a los elementos o desafíos relativamente nuevos por su enfoque o por exigencias legales.
La nube y recursos de trabajo digital
Uno de los aspectos que me han llamado más la atención es el análisis de herramientas disponibles y de infraestructuras en la nube. En lo que se refiere a puestos de trabajo digital (viedoconferencias, teleconferencias, etc), hay una mayor presencia en los consorcios y en los enfoques nucleares. Esto tiene sentido, dado que los consorcios aparentemente tienen una capacidad de canalizar demandas de recursos internos. Los enfoques nucleares permiten una cierta responsabilidad sobre el sistema.
En cuanto a las estructuras en la nube, tenemos estos enfoques:
- PaaS: La plataforma como servicio, que tienen un menor nivel de acotación, y mayor autonomía y necesidad de desarrollo pero con un entorno definido, tiene más presencia entre los comités internos.
- SaaS: Tiene una mayor presencia (casi exclusiva) entre aquellas autonomías sin plan.
Esto apunta, junto a la falta de desarrollos de intermediación interna si no hay plan, se opte por desarrollos más ligeros, en los que el SaaS es una solución viable.
Protección de datos
El último apartado es el desarrollo de medidas de protección de datos, partiendo del cumplimiento de medidas básicas previstas por la ley a medidas complementarias como la protección del archivado de datos personales y medidas de refuerzo.
En este caso encontramos un mayor éxito entre las autonomías que carecen de plan y en las que tienen enfoques flexibles. Esto nos da que pensar que una estructura muy centralizada puede priorizar aspectos de desarrollo concretos en lugar de aspectos colaterales como ampliar la protección de datos.
eAdministración en las Comunidades Autónomas: conclusiones generales
En términos generales podemos concluir que:
- No existen grandes diferencias entre tener plan o no tenerlo. Las principales discrepancias se encuentran que la carencia de plan aligera el tamaño de las iniciativas y proyectos, y permite centrarse más en la protección de datos.
- Entre aquellos que tienen plan, los enfoques flexibles generan mejores resultados en interoperabilidad y cambios organizativos.
- En lo que respecta a la orientación ciudadana, las iniciativas más nucleares o especializadas, generan mejores resultados.
En cuanto a la estructura organizativa, podemos señalar que:
- Los consorcios y las agencias (órganos de corte externo) tienen mejor resultado en casi todos los ámbitos, menor en protección de datos.
- En cuanto al enfoque integral y el enfoque ad-hoc, tienen también resultados más positivos.
- Los enfoques metodológicos tienen un buen resultado en cambios internos, mientras que los estructurales benefician la orientación ciudadana.
En cuanto al presupuesto TIC podríamos señalar que los aspectos de interoperabilidad, orientación a la ciudadanía y la e-administración tienen una relación más estrecha que en otros ámbitos.
Asumimos que, por lo tanto, cada enfoque tiene una serie de implicaciones en los resultados de la política. En primer lugar podemos señalar que un plan tiene más impacto en el cambio interno (por inversión y control) que en el resultado externo. Por otro lado, dentro de los planes, la tensión ente centralización y flexibilidad afecta a diferentes dimensiones de la eAdministración. La cuestión siempre será, por lo tanto, tener claro a dónde se quiere llegar para definir el enfoque más adecuado. Este era el propósito inicial de este trabajo.
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