La Agencia Estatal de Transformación Digital (I): antecedentes

Con los últimos estertores de 2021 se publicaba en el Boletín Oficial del Estado la Ley de Presupuestos Generales con su rosario de gastos e inversiones y con algunos cambios normativos importantes, como nos acostumbra el legislador metiendo de rondón cosas que quizá no pasarían fácilmente por si solas. El caso es que entre todo esto, en su disposición adicional 117 (que ya son muchas adiciones), se creaba la Agencia Estatal de Transformación Digital. No vamos a decir que fuera una gran polémica (estas cosas casi nunca lo son) pero si que dio lugar a cierta reacción, al menos en mi timeline de twitter y linkedin.

Claro, hay que decir que mi timeline está un poco centrado en estos temas. El caso es que siendo un tema de Transformación Digital y estructura organizativa, uno no puede evitar escribir algunas notas acerca de lo que puede significar esto y de lo que puede que no signifique. Como la cosa me gusta y da para mucho, pues lo divido en dos.

El detalle de Heródoto en el cuado La Apoteosis de Homero ilustra este posto sobre la Agencia de Transformación Digital
Heródoto dando la turra con la historia institucional de la eAdministración en la AGE. Fuente

Los primeros pasitos de la digitalización

Lo primero que hay que decir es que la creación de una agencia supone un cambio en la política institucional de dos décadas. Si nos remitimos a lo que es prácticamente arqueología, yo pondría el inicio de la «cosa digital» en la administración española en 2003 con la estrategia España.es. En dicho documento, que sentaba las bases de la estrategia de digitalización de la economía, se dejaba en manos del ministerio de Administraciones Públicas la digitalización de la Administración y para el resto de las AAPP se dejaba una entidad de «liderazgo empresarial» (Red.es) todo lo demás, incluido la promover la digitalización del resto de AAPP.

El ministerio había hecho en 2002 el Libro blanco para la mejora de los servicios públicos (los 2000 fueron una década de libros blancos) que ya cogía algunas pistas. Posterior, en 2003 se publicó el Plan de Choque (también fue una década muy de planes de choque) para los Servicios Digitales. En realidad, con el paso de los años, más que de choque podríamos decir que fue como empujar un coche al que le cuesta arrancar, pero lo cierto es que era 2003 y la Sociedad de la Información no era de lo más presente en España.

La LAECSP y las agencias públicas

En este periodo hay unos primeros intentos de digitalización, pero digamos que no hay novedades relevantes hasta 2007, con nuestra celbrada Ley de Acceso Ciudadano a los Servicios Públicos. La norma apuntaba ambiciosamente por la digitalización de básicamente todo para 2011, e introducía el concepto de los Esquemas Nacionales (de seguridad e interoperabilidad) que llegaron con un poco de retraso, pero llegaron. Es este periodo el Ministerio de Administraciones Públicas (al menos durante un tiempo) regula una metodología de digitalización para hacer todos los trámites de la AGE disponibles online. Es un papel en el que se mezcla la planificación, con la regulación y algo de colaboración interministerial, pero no muy invasiva… Más como ayudar si pasas por ahí, que hacer el trabajo duro.

Al poco de publicarse la ley llegó la crisis de 2008, y tras un periodo de negación (¿qué crisis?), ira (maldita sea) y negociación (un poco de plan E y lo arreglamos) llegó la aceptación. Bueno, llegó la aceptación y la ministra Salgado ( a la que el Ibex tenga en su gloria y lejos de cualquier ministerio, por favor) que desmanteló (qué casualidad) la ley de agencias, el plan de teletrabajo y arrinconó la LAECSP. Había que ahorrar y los cacharros son caros. No quiero dejar de señalar que curiosamente paramos el desarrollo de la LAECSP y la ley de agencias en 2010 con la crisis, y ahora que hay fondos europeos recuperamos la digitalización y, encima, en manos de una agencia ¿quién habló de tiempo perdido?

CORA, el CIOAGE y la Transformación Digital.

Con la crisis en pleno rendimiento y el gobierno del PP y los planes europeos, la Administración electrónica pasa de ser un fin en sí misma a ser un instrumento de ahorro. El papel del Ministerio de Administraciones Públicas pasa a ser residual frente a OPERA, que es el órgano gestor de CORA, el Comité de Reforma Administrativa que trata de reducir el coste de la administración y aumentar la eficiencia. Ya en estos tiempos hay Analítica Pública y ya hablamos de cómo CORA hizo cambios importantes en la tramitación digital (obligar a presentar el IVA en formato digital) pero siempre encaminados al ahorro.

En este periodo, y un poco movido por la moda implantada por Obama (en España las modas llegan un poco tarde, como en Canada), nació la figura del CIO de la AGE y la Secretaría General de Administración Digital, de nuevo en Administraciones Públicas. La SGAD tenía como función coordinar toda la digitalización de la AGE, y llevar los proyectos transversales. El caso es que el primer plan de Transformación Digital fue un poco por debajo de las expectativas de lo deseable, y, generalmente, si apuntas bajo, disparas aún más bajo.

Por otro lado, con la SGAD en marcha llegaron las leyes 39 y 40 y los recursos transversales necesarios (el SIR, Apodera y demás) pasan a ser su competencia. Si has llegado hasta aquí sabrás muy posiblemente que no se cumplieron los plazos previstos (aquí está mi opinión sobre el tema) pero con aplazamiento y medio después, se llegó a poner en marcha.

Nuevos rumbos: la administración en la Transformación Digital

La SGAD se integra en el ministerio de Economía dentro de la Secretaría de Estado de Agenda Digital. Esto es un cambio importante, dado que sale de lo que había sido su casa natural, pero lo integra directamente en una visión de conjunto. Ya no es que la administración se modernice con la tecnología, sino que la modernización tecnológica de la Administración forma parte de un apolítica integral del país (volvemos al concepto de 2003).

Y en todo esto llega el COVID, el teletrabajo a marchas forzadas, los fondos europeos y la estrategia de Transformación Digital. En la estrategia hay, a mi gusto, tres cambios sustanciales que explican donde estamos ahora:

  • La visión interadministrativa. Pasamos de la digitalización de la AGE a la digitalización de las AAPP. Esto hace que las acciones tengan un alcance que supera los límites de la organización. Resulta complicado hablar de una capacidad de gestión interadministrativa desde una Secretaría General.
  • La gestión de proyectos. Aunque ya había una visión de proyectos de apoyo anteriormente, se opta por una estructura casi matricial en la que la SGAD lleva la parte técnica. Hacer esto de manera efectiva requiere no sólo una mayor capacidad de recursos, que también, sino además, una adquisición de conocimiento organizativo que multiplique el aprendizaje de cada proceso y lo repercuta en la organización.
  • La asimilación de proyectos de negocio. La última parte es que la estrategia asimila como propios proyectos estrella (en Justicia o Salud), lo que es una aproximación al en lugar de un apoyo logístico o una mirada de reojo.

Y todo lo demás: dónde hay agencias de transformación digital

Por último, tenemos que hablar no sólo de la historia, sino del mapa institucional en España. Recordemos que la fórmula de las Agencias de Digitalización es enormemente común en nuestro esquema autonómico. Si bien es cierto que no es la única (hay consorcios u administraciones que tienen un departamento especializado), es quizá la fórmula más común. Por otro lado, como ya vimos en el estudio autonómico, no podemos decir que la mera forma organizativa haya tenido resultados unívocos, aunque parece que permite una mayor gestión de recursos. Hay agencias que han dado resultados aparentemente por encima de la media, y otras que no.

En el plano internacional sí que encontramos una presencia muy importante de esta fórmula. Reino Unido, Estados Unidos, Canada, Australia o, como bien me señaló Alejandro Barros, Urugay (aquí tenéis un informe detallado que hace de este modelo) tienen esta forma de acción. Es cierto, sin embargo, que hablamos de países anglosajones y que su visión está, quizá, mucho más centrada en la provisión directa de servicios a la ciudadanía y de servicios internos «llave en mano» a otros departamentos.

Como decía, hablamos de un cambio sustancial, en forma, y, al menos se dice que de modo de actuación. La clave es plantearse si de verdad podemos lograr esos cambios propuestos y si esta forma nueva lo va a facilitar. De este tema, hablaremos en el próximo post.

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