La Agencia Estatal de Transformación digital (y II): perspectivas

Después de hacer una pequeña recopilación de todo lo que ha sido la digitalización de la AGE en España, toca hablar de lo que nos viene. Para esta recapitulación he tratado re refrescar parte de cosas que he tocado como un análisis de los modelos de Agencias y el estudio de la digitalización autonómica que hice antes de las últimas elecciones autonómicas y locales. Mi idea es plantear un poco los escenarios en los que una agencia digital pude dar buenos resultados, las causas para este cambio y, por último, lo posibles problemas que pueden aparecer.

¿En qué son buenas las agencias digitales?

Lo primero es plantearse en qué aspectos de digitalización las agencias han dado mejores resultados. A partir de nuestro estudio autonómico que realizamos en su día, encontramos las siguientes cuestiones:

• Las agencias (y otros modelos centralizados de gestión de los planes) dan mejores resultados en los aspectos evaluados por el informe eAdministración en España (Servicios a la ciudadanía, cambio organizativo, eAdministración, interoperabilidad y recursos en la nube), menos en Protección de datos.
• Dentro de estos modelos centralizados, un enfoque orientado a la metodología facilita los cambios internos, mientras que uno más basado en crear estructuras, tiene mejores resultados en orientación a la ciudadanía.

La agencia permite un tratamiento centralizado de la gestión. Según su manera de aproximarse al desarrollo (mediante hacer una acción más colaborativa o crear recursos transversales), avanzará más en un sentido u otro. También hay que tener en cuenta que la Agencia es una parte (la más visible) de un plan y que este tiene un enfoque declaradamente intergubernamental. Es decir, puede que haya una agencia, pero su papel de cara a la AGE no será el mismo que cara a los municipios. Esto es algo a tener en cuenta.

¿Qué aporta una agencia digital?

En términos generales una agencia aporta (o debería aportar):

• Un mandato más definido y con mayor orientación técnica y profesional que una parte de un ministerio
• Mayor flexibilidad en la gestión en términos de intervención
• Autonomía orgánica que debe permitir, a priori, una suficiencia para gestionar todas sus acciones
• Creación de un sistema de mercado interno, en el que la agencia se posiciona como proveedora de servicio al resto de la organización. Esto, en teoría facilita el seguimiento, control, especialización y calidad de los servicios

¿Por qué una Agencia?

Esta es casi la pregunta del millón ante un cambio que hemos visto que es profundo. En 20 años no se ha optado por esta opción y, de hecho, se desmanteló lo poco que había hace una década. Además, la Agencia pertenece a un ministerio que no es el de administraciones públicas, lo que ya de por sí es una declaración y un cambio importante.Poner la TD de las AAPP en economía y digitalización es contemplarlas como un activo para el cambio económico y social y no un fin en sí mismo. Esto no es necesariamente malo, pero una cosa es donde pones la pieza y otra es el resultado.

En todo caso, hemos visto que en la caja de muñecas rusas que se ha convertido la planificación política en el gobierno de España, el Plan de Recuperación contiene el de digitalización (aunque cronológicamente el orden no ha sido ese), y el de TD de las AAPP cuelga de este. De nuevo, esto apunta a una orientación instrumental y no finalista de la digitalización.

En este sentido, el cambio es comprensible: el alcance intergubernamental de una Secretaría General no es el mismo que el de una Agencia. Por definición una SG tiene una vocación muy interna de la Administración en la que está, mientras que una Agencia tiene una mayor independencia o abstracción que la forma ministerial actual. Sin embargo, esto no significa que estos resultados se alcancen aunque haya un cambio organizativo.

Lo nuevo en el plan de Transformación Digital

Por otro lado, el contenido del Plan, del que hablamos, aborda un papel quizá algo más activo que el que había tenido tradicionalmente:

• Impulsa un papel más activo en los proyectos TIC de otros ministerios, algo que debería estar haciendo ya, pero que, si lo ha hecho, no ha tenido un resultado visible.
• Impulsa la gestión de servicios transversales para toda la administración, algo que venía haciendo pero se ha centrado mucho en las acciones relativas a las leyes 39 y 40
• La estrategia señala servicios clave o críticos a digitalizar como sanidad o justicia, en los que debería tener un rol más activo.
• Posiblemente tendrán un papel muy activo en la gestión de los PERTEs relativos a Transformación Digital de AAPP. Esto requiere tener «músculo tramitador y supervisor» que se beneficiaría de cierta exclusividad y no de tener que compartir recursos con todo un ministerio.

Hay cosas nuevas, que no implican el cambio orgánico, pero que sí que podrían beneficiarse de algunas cuestiones. Esto no significa que fuera necesariamente la única opción: gran parte de las medidas planteadas se podrían desarrollar, a priori, en la SGAD actual. Parte de ellos, eso sí, se podrían ver beneficiados por esta forma orgánica, al menos a priori.

¿Qué podría salir mal en el modelo de una Agencia Digital?

La teoría de la organización es estupenda porque prácticamente te lo da todo rodado. La práctica de la organización es un poco más compleja. Hay algunos elementos que la experiencia de otras agencias digitales nos indica que pueden ir mal.

Suficiencia y autonomía

El primer punto es uno que es evidente. Ni el nombre ni la vocación da recursos para cumplir una misión. La forma de una agencia puede no evitar presiones o dependencias orgánicas que dejen en segundo plano ese predominio técnico. Además, para poder funcionar bien como una agencia es necesario tener recursos (incluidas personas) para llevarlo a cabo. La extinta ley de agencias preveía un modelo de retribuciones más flexible para atraer esto, pero no sé exactamente en qué situación nos encontramos ahora. Por otro lado, parece haber indicios de algunos problemas de cobertura de personal en la SGAD que, de ser ciertos pueden hacer que la independencia del ministerio más que una obligación se convierta en una rémora.

A esto hay que sumarle una situación compleja que sería la coexistencia con la SGAD. No es la primera vez que la AGE tiene estructuras verticales con una unidad (por ejemplo la Secretaría de Estado de Turismo y Turespaña), pero orgánicamente es un poco extraño.

El enfoque matricial

El segundo punto conflictivo es la estructura matricial que define la estrategia de Transformación Digital de las AAPP. La teoría, de nuevo la teoría, habla de las maravillas organizativas que supone en términos de proyectos un jefe de proyecto de negocio (el ministerio u organización en la que se hace el servicio) y técnico (en este caso sería de la Agencia Digital). Como digo, la teoría es buena, pero en la práctica no siempre es algo tan rodado.

La integración de dos lógicas diferentes en un mismo circuito de decisiones puede generar una fricción enorme en los proyectos. A veces esto es bueno, porque la gestión del conflicto redefine los problemas y escenarios, pero, en otros casos, genera una enorme frustración y el dominio de una de las dos posiciones o, incluso peor, un Frankestein que no busca satisfacer más que a los equipos de proyecto. Esto está muy condicionado por el siguiente punto.

El doble monopolio de las Agencias Digitales

Las Agencias Digitales tienen un doble monopolio: son las únicas proveedoras y tienen un único cliente. En este contexto, la visión empresarial es una ficción. No hay empresa que se vea motivada por la competencia cuando ni tiene competencia ni tiene mercado por el que luchar. Esto genera en muchos casos una disfunción que se encuentra fácilmente en estos entornos. Los diferentes negocios se sienten frustrados porque la agencia no se adapta a sus especificaciones. Las Agencias se sienten abandonadas a gestionar servicios a los departamentos que ni entienden lo que tienen que hacer, ni usan bien los recursos que les dan ni siguen una lógica de digitalización. En lugar de hacer una doble especialización, se genera una desconexión entre las partes.

El cuello de botella.

Una agencia para toda una administración puede tener problemas a la hora de gestionar proyectos de digitalización, especialmente si hay falta de recursos. Si tenemos varias decenas de proyectos de digitalización que tienen que pasar por una agencia con recursos limitados, alguien acabará al final de la cola, aumentando aún más la frustración con el sistema. La definición de la agenda y de los criterios (no sólo por elementos técnicos, sino de la propia política) y su claridad serán fundamentales.

¿Qué hacer para que funcione?

Ahora podría decir, alguna tautología como que la Agencia digital irá bien si se hacen las cosas bien y mal si se hacen mal. Sin embargo, creo que eso sería un flaco favor para quien haya llegado hasta aquí. Creo que la Agencia puede funcionar bien, también creo que la SGAD con todas sus encarnaciones anteriores no ha hecho un trabajo especialmente brillante, siendo, en el mejor de los casos correcto, lo que no es poco pero tampoco suficiente. La Agencia es una oportunidad, pero para ello requiere:

• Una hoja de ruta clara, bien definida, transparente y consensuada para el desarrollo de proyectos
• Dotación de recursos suficientes para la cobertura de la hoja de ruta
• Trabajar especialmente en el sistema de habilidades de gestión de proyectos y conflictos con otras unidades
• Crear una metodología compartida, abierta y asumida por los diferentes negocios
• Localización de la hoja de ruta de los negocios: los proyectos internos de cada ministerio o administración debe ser fruto de un acuerdo
• Definición y gestión de los entregables de los proyectos de manera consensuada y con estándares de calidad definidos por todas las partes.

Esto sería lo básico para que esta Agencia cumpliera su cometido y evitara las disfunciones que hemos señalado. Sin embargo, mi escepticismo viene de que gran parte de estos problemas estaban presentes en el modelo anterior y la experiencia nos dice que un cambio de forma organizativa no resuelve problemas sobrevenidos. Por otro lado, quizá solventar estos problemas hubiera permitido una SGAD que hiciera un trabajo similar al que esperamos de la agencia sin tener que hacer este viaje.

Podríamos decir que la agencia es una buena idea coherente con el desarrollo que se quiere dar a la política. Esta voluntad no tiene por qué ser suficiente, algunos de los problemas que arrastra el modelo actual pueden magnificarse bajo el nuevo modelo orgánico. Por otro lado, puede ser un buen principio para solventar esos problemas, pero es algo que obedece más a la gestión del día a día que de esta formación orgánica.