Las agencias públicas digitales. ¿Qué transformación digital generan?

Con la base de los estudios que voy haciendo de las políticas de eAdministración y transformación digital pretendo ayudar a entender qué consecuencias e implicaciones tienen las decisiones que se toman. Por ello, empezamos a hablar de enfoque de la tecnología o de la orientación a documentos o a datos. A raíz del estudio de las CCAA y de los diferentes países que hemos estudiado queremos tocar los diferentes enfoques organizativos para implantar el proceso. ¿Por qué? Primero, porque en las administraciones públicas, las organizaciones son elementos más estables y duraderos que otros como enfoques o planes. En este sentido, estas decisiones tienen un mayor alcance temporal. En segundo lugar, porque esa continuidad y protagonismo tienen implicaciones mayores en lo que se acaba obteniendo. La complejidad nos obliga a ir haciendo artículos por cada tipo. Este, destinado a las agencias públicas digitales, es el primero.

¿Qué son las agencias de servicios digitales?

Las agencias digitales son entes de naturaleza pública que prestan servicios para la creación del servicio digital. Están derivadas de la teoría de la agencia, por la que encargas a un actor específico la realización de una tarea en su nombre. Un aspecto de la economía de la empresa.

Esto es una definición en la que, como podréis observar, la base es la forma que toma la organización y luego varía su alcance. Es de tipo y titularidad pública, pero es independiente (no pertenece o corresponde a un ministerio o consejería), con un mandato y finalidad específico e, incluso, puede estar fuera del derecho administrativo, siendo, en ocasiones una empresa.

El mayor grado de variación, eso sí, está en el alcance organizativo de su acción que puede pasar desde la mera prestación de servicios, a la creación de estructuras intermedias, hasta la planificación, diseño y dirección del modelo tecnológico en el ámbito interno (Backoffice) y/o externo (frontoffice).

En resumen, son:

• Entes diferenciados de la estructura de la Administración General
• Tienen un propósito específico
• Pueden tener formas jurídicas que faciliten una gestión privada o empresarial
• Tienen una acción especializada en la tecnología digital en su aplicación en la Administración Pública
• Presentan un grado diferenciado de capacidad (planificación, diseño, creación y gestión del servicio) y ámbito de acción (interno, externo, completo)
• Están dedicadas a una administración en concreto. Es decir, no incluimos una agencia que preste sus servicios de manera voluntaria a múltiples administraciones de manera subsidiaria.

¿Qué se pretende con las agencias digitales?

Las agencias públicas son una figura más o menos común desde las medidas de reforma de los años 80. Aunque inicialmente se habla mucho de la influencia gerencialista de su origen de derechas, lo cierto es que en España, la ley de Agencias la realizó un gobierno socialista (también quien la mató de facto), si bien no se aplicó, a nivel AGE en este ámbito. En todo caso, entendemos que, al menos en el ámbito digital, tenemos casos pardigmáticos como Madrid (Madrid Digital) , Catalunya (CTTI), País Vasco (EJIE) o Galicia (Amtega) asociados con gobiernos de cuño más o menos liberales en el plano económico. Este enfoque pretende una serie de ventajas a la hora de gestionar:

• Agilidad. La forma de agencia permite una cierta flexibilida frente a dinámicas burocráticas.
• Flexibilidad. El modelo de agencia facilita que el funcionamiento y la gestión se pueda adaptar a las condiciones de la demanda.
• Especialización. Al consagrar su funcionamiento a un número limitado de áreas, es lógico que la selección, estructura y procesos estén optimizados para su misión.
• Distribución e experiencia y conocimiento: La realización de proyectos permite curar una metodología y exportar aprendizajes.
• Calidad del servicio. El enfoque de agencia establece una relación «proveedor cliente» en el ámbito interno que debe facilitar la primacía del interés de la administración (el negocio) a la hora de explotar ese conocimiento técnico. Es la versión administrativa de «el cliente tiene la razón».

Podemos decir que, en muchos de los casos autonómicos que hemos analizado, se puede apreciar buenos resultados en el desarrollo de integraciones internas e infraestructuras transversales, y una visión de provisión de servicio, más que de fijar, con un alto grado de detalle la política general de eAdministración.

¿Qué disfunciones pueden presentar las agencias públicas digitales?

Esto es lo que dice la teoría. Sin embargo, a lo largo de mi experiencia y hablando con otras personas, encuentras algunas disfunciones. Hay que señalar que gran parte de estas las he encontrado tanto en el sector público como en el privado en organizaciones de tamaño similar (multinacionales esencialmente, que tienen sus departamentos y empresas internas).

• Burocratización del proyecto. La especialización en proyectos tecnológicos acaba convirtiendo la especialización tecnológica en una serie de normas y preceptos ajenos e incomprensibles para la Administración a la que sirven.
• Secuestro del negocio. La búsqueda de una ortodoxia técnica, cumplimiento de plazos, normas o planificaciones, hace que la toma de determinadas decisiones que deberían corresponder a la administración (o el negocio) las ejecute la agencia. No se trata de que diga «no te voy a dejar tomar esta decisión» sino que, «esta decisión técnica, que tendrá implicaciones en tu negocio, me corresponde a mi, y no a ti».
• Cuellos de botella. Si una agencia tiene que gestionar todos los cambios de una administración, y tiene una metodología de proyectos mínimamente compleja o lenta (o la comunicación no es fluida) es muy probable que se generen bloqueos y atascos. Múltiples áreas y departamentos esperando que les llegue su turno para implantar su proyecto.
• Generación de monopoilios de facto. A fin de cuentas, el hecho de que tengas un solo oferente obligatorio para todo tipo de servicios en cualquier condición, acaba generando un monopolio de facto. En muchas ocasiones escuchas quejas de «yo le pido a la agencia que me haga esto, pero ellos hacen lo que les da la gana y no me queda más que conformarme».
• Disociación entre negocio y tecnología. Por último todo esto acaba generando que el negocio no se sienta identificado, ni en control, ni en conocimiento de su servicio. En ese caso, las consecuencias son frustración, enfado y, en ocasiones, rodear las soluciones oficiales.

Por otro lado, excluyo aspectos relacionados con escándalos de corrupción que han afectado a estas agencias en algunos casos.

¿Qué elementos hay que tener en cuenta?

Esto no significa que las agencias sean malas, sino que determinadas dinámicas organizativas pueden consolidar disfunciones por su diseño. Es decir, igual que hay agencias que creo que presentan esto, hay otras que son casos de éxito, como los GDS en EEUU o Reino Unido. ¿Cómo podemos evitarlo?

• Establecer objetivos de negocio y reales. Muchas veces los objetivos son el rendimiento, o el número de soluciones realizadas. En otras el uso (cuando es obligatorio, lo que no tiene mucho sentido). Hay que fijar objetivos que midan el valor que se aporta, y no la actividad realizada.
• Capacidad de sustituividad. La teoría de la agencia es un modelo liberal. Si solo hay una agencia a la que puedes comprar, no hay liberalismo que valga. Este tipo de incoherencia no es filosófica. Si diseñas algo para que funcione en un escenario, y ese escenario no está, la cosa funciona regular. Si quieres una agencia, debes dar la posibilidad de recurrir a otros actores, o entonces tienes un ministerio a título interno de facto.
• Pilotaje y curva de aprendizaje. Para exportar conocimiento hay que generar conocimiento. Si digitalizamos todo a la vez, vamos a difundir confusión. Pequeñas pruebas, buscar enseñanzas extrapolables y compartirlas con el negocio. Lo demás es malograr la ventaja del modelo.
• Integración con el negocio desde el negocio. En muchas ocasiones la prioridad tecnológica pasa por encima del negocio, la agencia se va y el negocio se queda con lo que se queda. Las agencias tienen que entender que el sistema lo controlan ellas, pero el proceso es del negocio. Si no se ve identificado con él, no hay nada que sirva. Es la metodología la que se hace para el negocio, no al revés.

A modo de conclusión.

No soy alguien de estar en contra o a favor de conceptos abstractos. Hay agencias que me encantan y hay otras que no. Tampoco creo que las primeras sean perfectas o que las segundas sean horribles. De hecho, de algunas de estas úlitmas, tengo amigos y conocidos a los que respeto profesionalmente.

En la mayoría de los casos, lo que uno se encuentra es, como decía, diseños organizativos que evolucionan de manera distinta a lo previsto, lo que es lógico, normal e inevitable. El problema es no asumir que esa premisa tiene que reconducirse para aprovechar lo bueno y limitar lo malo. En el caso de las agencias, me consta que en muchas de ellas hay grandes esfuerzos y que la relación con el negocio no siempre es sencilla (por cuestiones tan simples como que el negocio puede no apreciar determinadas complejidades tecnológicas con implicaciones serias). Sin embargo, es esa posición de dominio que generan estos modelos de facto, los que hacen que el cierre en falto de ese conflicto, natural y necesario, acabe malogrando el talento de agencias y negocios tanto en el plano técnico como humano.