Por suerte o por desgracia estamos en unos tiempos de un profundo dinamismo tecnológico. En un sentido, me siento afortunado de haber vivido ya dos cambios tecnológicos sustanciales en la Administración Pública. Para alguien que decidió dedicar su vida profesional a esto, es casi como ser estudioso del arte y que te pille el Renacimiento. En la década de los 10 me pilló haciendo el doctorado la adopción de Internet como herramienta en las AAPP y los cambios que genera. En la actualidad, es la IA la que supone un cambio tecnológico de igual o mayor envergadura. Sin embargo, rescatando mi tesis doctoral, me he dado cuenta de que es un proceso no deja de ser una transición tecnológica con aspectos similares, así que he decidido rescatar el modelo de ejes de transformación digital que utilicé para esta.
Los ejes básicos del cambio tecnológico en las organizaciones
En los años que hacía la tesis la Transformación Digital no era una cosa, así que hablábamos de cambio tecnológico. Esto no es del todo nuevo, el grupo de Tavistock en la postguerra mundial estudió la mecanización y su impacto en las organizaciones como ecosistema. Era el llamado modelo sociotécnico con dos componentes, uno social y otro técnico (no se mataron con el nombre). Este modelo, de gran interés, aunque muy centrado en mecanización industrial, que tiene consideraciones diferentes, es limitado para las AAPP. En el caso público, desde el punto de vista institucional, consideramos que hay un eje adicional: la normativa. Esta puede tener dos vertientes
- Una común a todas las instituciones públicas, que es la normativa externa, es decir, el conjunto de reglas de carácter general para la sociedad que afectan a su acción como al resto. Es el caso, por ejemplo de la Protección de Datos (aunque en España están más que vitaminadas en ese ámbito)
- Normativa interna. Es el conjunto de instrucciones y limitaciones para el funcionamiento interno. Aunque toda institución compleja tiene una normativa interna, las diferencias entre países de derecho público y Common Law son drásticas. Mientras que en los primeros es necesaria la elaboración de normativa prescriptiva de carácter positivo (cómo hacer algo), en los segundo es de carácter negativo (qué no se puede hacer).
De esta manera tenemos tres grandes ejes.
Eje tecnológico.
El primer eje es el eje «duro» en el que la organización se dota de recursos efectivos para realizar actividades específicas. En el caso de la IA, además de componentes generales ya presentes (ordenadores), existen elementos específicos como:
- Estructuras de datos que alimenten la IA, especialmente importante para proyectos adaptados.
- Estructura física. Servidores y redes específicas. En este caso nos encontramos que el modelo de negocio dominante de la IA como un servicio elimina la dependencia de servidores por la «nube». Sin embargo, en determinados proyectos es necesario o planteable el uso de estructuras propias on premise, aunque con costes mayores
- Recursos lógicos. Aquí se incluyen los algoritmos, ya sean de manera general (Chat GPT), o de manera adaptada y aplicada en un contexto más específico (desarrollos propios) o simplemente adaptados (como Claude)
Eje organizativo
El segundo eje es el organizativo. En este caso no me limito al elemento social de Tavistock, dado que desde el punto de vista institucionalista de autores como Crozier, March, Dimaggio o Fountain, la cultura resultante del sistema social constituye la realidad organizativa. En este caso, los componentes serían.
- Asimilación individual del uso de la tecnología por cada uno de los componentes de la organización.
- Asimilación compartida del uso de la tecnología. Las personas de la organización emplean de manera compartida el uso de recursos para diversas tareas y funciones.
- Elementos de cambio a raíz de la tecnología. Factores relacionales internos resultantes de la inclusión de la tecnología. Por ejemplo, el uso del eMail ha pasado en 25 años de ser un recurso disruptivo, a ser uno compartido, a ser una fuente importante de ruido y, a la vez, un sistema de defensa en el engranaje burocrático.
Eje normativo
El tercer y último eje es el relativo a las normas en las que opera la organización. Tenemos dos componentes básicos.
- Normativa relacional. Se trata de normativa que afecta al funcionamiento de la organización y su relación con actores terceros. Esta puede ser más general (por ejemplo, la Ley de Protección de Datos) o más específica (la Ley de Régimen Jurídico de las AAPP). En este caso, se trata de aspectos finalistas (pase lo que pase dentro, se tienen que respetar límites y existen derechos reclamables). En términos generales se desarrolla de manera más rápida y ágil. Por ejemplo, tenemos una Ley de IA de carácter general pero no tenemos desarrollos internos.
- Normativa interna. Se trata de normativa operativa de aplicación interna en la organización. Esto incluye desde la que tiene aplicación general (Ley de Procedimiento Administrativo Común) como normativa de menor rango (instrucciones, notas internas) de cumplimiento obligatorio.
Existen, lógicamente, normas que están a caballo, por ejemplo la ley de contratación.
Unos ejes de transformación digital con sus subsistemas
Lo que encontré interesante en su momento es que cada eje tiene un subsistema diferenciado de actores. Estos tienen intereses que no siempre coinciden y perspectivas diferenciadas así como niveles de desarrollo no siempre equilibrado. De esta manera tendríamos
- Subsistema tecnológico. En este se incluyen, además de los órganos específicos en la provisión o producción de bienes y servicios que activan la tecnología, los proveedores o los actores regulatorios. Esto incluye cuestiones como protección de datos, agencias informáticas homologadoras, entidades de seguridad como el INCIBE etc.
- Subsistema organizativo. Incluye tanto a las estructuras oficiales de la organización (jerarquía, departamentos, áreas de staff, etc),las oficiosas. Este subsistema es el responsable de la asimilación (o no) de la tecnología y la normativa, y su empleo, incluídas las normas oficiosas (la célebre cultura organizativa). Es el sistema quizá más crítico y, a la vez, más complejo, por la imbricación de un componente no explícito como motor fundamental.
- Subsistema normativo. Es el responsable de la creación, implantación, cumplimiento y modificación de las normas. Esto incluye al legislativo, pero también a órganos superiores y directivos que se encargan de normas internas y de su cumplimiento.
Igual que anteriormente, hay que señalar que los actores pueden estar en diferentes sistemas. De hecho, es necesario, porque son elementos comunicantes que, de no existir, acabarían distanciándose. Por ejemplo, un Subsecretario en un ministerio, o un Secretario General en una Comunidad Autónoma está en el organizativo y en el normativo y será una parte fundamental en el tecnológico, aunque sea en términos presupuestarios y de contratación. Estos actores (que podemos llamar nodos) pueden tener preferencias explícitas o tácitas que inclinen a un desarrollo más ágil de uno de los ejes.
Lo que hace especial a la IA
Cuando realicé la tesis Internet era una realidad más consolidada de lo que es la IA en la actualidad. La Administración Pública llegó un poco tarde, dio unos pocos pasos en falso y tenía referentes más o menos acertados sobre los que actuar. En el caso de la IA esto no es así: la aplicación de la IA es algo que se está definiendo (o indefiniendo) conforme escribo estas líneas. En mi opinión es una promesa abstracta que impide tener un referente claro de a dónde dirigirnos y qué pasos dar.
Esto significa que algunos ejes tendrán, a priori, un comportamiento diferente: es difícil hacer una normativa que no sea muy genérica y que haya cientos de matices por concretar sobre la marcha. La tecnología se encuentra en un estado de madurez (o inmadurez) que hace que la compra no sea la de una commodity, o incluso un proyecto elaborado, ante un contexto tan cambiante. Por último, la naturaleza «agéntica» como diría Harari de la IA hace que, en algunos casos, el eje organizativo sea menos relevante porque, literalmente, la IA hará cosas que la organización ya no hará.
En todo caso, esta experiencia es algo que estamos viviendo y construyendo, y es lógico y necesario el debate y cierto conflicto. A diferencia de lo que se vende desde las grandes corporaciones, la IA no es un modelo determinista (aún): es lo bastante nueva como para que podamos decidir aún qué hacer con ella y cómo hacerlo, y esto requiere la participación de la sociedad.
En próximas entradas analizaremos cómo interactúan estos ejes tanto de manera, valga la redundancia, axiológica (que posibilidades se dan) y cronológica.
