KPI y servicios públicos:La evaluación de la e-Administración como práctica burocrática.

Después de unos meses de parón vacacional, volvemos a la batalla. Hemos tenido un verano lleno de noticias que directa o indirectamente afectan a la relación digital entre Administraciones, Política y Ciudadanos, y que iremos tratando. Vamos a empezar por un clásico de la Sociedad de la Información en España que apareció a finales de junio: el informe e-España que hace la fundación Orange (anteriormente conocida como fundación Retevisión) y que retrata la evolución de este fenómeno desde principios de la década pasada. Es un referente nacional respecto a una gran cantidad y continuidad de indicadores y análisis, y  ha sido un tablero fijo para el campo que nos ocupa: la evolución de la Administración electrónica en España.

Pese a la excelencia del trabajo de la fundación, la evaluación de la e-Administración en España presenta carencias respecto a lo que debería ser. Pese a la imagen de un modelo abierto al ciudadano y de servicio público, acabamos volviendo a la elección de un modelo burocrático para conocer cómo avanza esta transformación. La prueba de ello es que los indicadores se centran en aspectos internos de la organización (servicios disponibles, presupuesto comprometido) o en datos que carecen de transparencia o detalle suficiente para saber realmente hacia dónde vamos.

Planteamiento de la medición: mirando como si fuera ayer.

El principal indicador para “saber” cuál es el compromiso real y el crecimiento de  un proyecto en la Administración es el presupuesto. A través de su homogeneidad estructural es posible realizar comparaciones hacia los campos que se consideran prioritarios, e incluso, para un modelo de gobierno multinivel, como el español, cotejar la implicación real de las organizaciones. Sin embargo, no hace falta hacer un análisis en profundidad para suponer la insuficiencia de este modelo: no sabemos cómo se desglosa realmente el gasto y la inversión, hacia dónde apunta y en qué se transforma.

Si vamos un poco más en profundidad, el Observatorio de Administración Electrónica (OBSAE) viene realizando desde hace más de 25 años sus informes REINA (para la AGE) e IRIA (del conjunto de las Administraciones). Se trata de un análisis sobre el parque informático instalado, lo que nos da algunas pistas de para qué se emplea y cómo de generalizado está, pero en cualquier caso, no nos indica qué ofrece al ciudadano, ni qué obtiene realmente el ciudadano.

El informe e-España realiza un análisis comparado de lo que realmente nos ocupa, los servicios digitales. Para ello usa como base los servicios recogidos por el maltrecho  plan e-Europa de la Unión Europea. Dicho plan, multi-reeditado y de dudoso éxito, recogía procedimientos que por su utilidad, complejidad o frecuencia podían mostrar la madurez de la implantación. Casos tan variopintos como la licencia de obras o la matriculación universitaria se clasificaban a partir de la disponibilidad que ofrecían: desde la simple información (o la nada) a la transaccionalidad completa  (llegando en las últimas ediciones a la proactividad del prestador) pasando por la descarga de impresos o la solicitud de apertura del trámite. . Sin embargo obvia aspectos tales como si la disponibilidad es real para todas las plataformas (que trae de cabeza a cualquier analista), su fiabilidad, su continuidad (muchos de esos servicios no he logrado realizarlos sino tras muchos intentos), o si simplemente son enlaces en constante punto muerto.

Este barómetro, que recoge por su continuidad la evolución del arranque de servicios telemáticos se vio desbordado por la realidad de la Ley 11/2007 que decretaba la disponibilidad de todos los servicios públicos. Para llevar adelante esta iniciativa el Ministerio responsable de Administraciones Públicas lanzó un estudio  acerca de la digitalización del total de los servicios al ciudadano de todos los ministerios, así como del uso que se realiza de dichos servicios por parte de ciudadanos y empresas, centrándose especialmente en proyectos considerados estratégicos como el 060 o el portal de la directiva de servicios, o la red SARA. Es a partir de Eurostat de dónde podemos sacar datos de uso de los servicios, especialmente en el caso de las empresas por tipo de empresas.

Todo esto nos da una idea de qué es lo que hay y de cuánto se usa, pero ¿es eso suficiente? En absoluto. Suele haber una confusión entre la objetividad de un indicador (obligatoria) y la objetividad de una política (imposible).

¿Qué tenemos que mirar?

Un  indicador para ser útil debe ser objetivo, pero no puede obviarse, a la hora de elegirlos, crearlos y articularlos la naturaleza de la política a evaluar. Es normal en cualquier modelo burocrático generar medidores procedimentales e internos al entenderlos como objetivos. De hecho, es una de las principales patologías burocráticas. Por ello, la brújula se convierte en el mapa y nos preocupamos en evolucionar todos los servicios al mayor grado de digitalización, pero, ¿Es eso lo que debe propiciar la política en cuestión? Dada la complejidad de la interacción digital, esto es insuficiente, e incluso irrelevante.  Hoy en día es necesario tener un conocimiento de cada interacción posible, realizada y fallida a través de los distintos canales disponibles. ¿Sabe la Administración cómo los ciudadanos localizan esos servicios? ¿Cuál es el criterio que tienen para optar por el canal telemático o telefónico? ¿Si le ha resultado difícil? ¿Si volverá a realizar otras gestiones? ¿Desde dónde y cómo se accede? Datos básicos para saber el éxito de cualquier pequeño comercio no se emplean en proyectos de miles (por no decir millones de euros).

Se trata, por lo tanto, de crear un modelo de evaluación de los servicios digitales que respondan a la aspiración del proyecto. En términos más informáticos, se trata de crear algo tan simple, y complejo, como los KPI’s (Key Performance Indicators). La política de servicios digitales debe permitirnos saber qué es lo que logramos, y qué es lo que obtiene el ciudadano, como usuario y la ciudadanía como conjunto. Sabemos el ahorro que puede suponer el realizar un servicio en términos de papeleo, pero,¿sabemos si es suficiente para el ciudadano? Y esto no quiere decir que la Administración no conozca la terminología, dado que los KPI son una herramienta muy implantada en lo que se refiere a sus proyectos internos y en su back-office, pero en el momento de devolver el servicio al ciudadano se detiene por simples indicadores planos e irrelevantes para un proyecto transformador.  Y si no sabemos ni siquiera los resultados, no hablemos ni de su rendimiento ni del retorno que puede suponer para ciudadano, organización y ciudadanía cada una de las iniciativas que llevamos adelante

Es posible que estos datos existan, aunque puede  que no de manera generalizada (en breve haré un pequeño ensayo sobre la analítica web en las AAPP), pero en todo caso, no son públicos. En tiempos de grandes demandas de transparencia y rendimiento de cuentas, estas deben extenderse de manera clara a un modelo de administración que pretendemos más abierto y participativo. Así no sólo podríamos saber que va mal o bien, sino qué nichos de colaboración público privada se pueden abrir, o qué espacios de mediación puede generar la Administración digital.

El camino pendiente es enorme, pero, desde luego, apasionante.